L’immunità dei senatori. Istruzioni per l’uso

di Alessandro Gigliotti

Si è placata, almeno al momento, la polemica scoppiata nei giorni scorsi sull’immunità dei senatori. Come si ricorderà, la notizia dell’emendamento volto a ripristinare l’immunità per i componenti del nuovo Senato aveva suscitato i distinguo delle forze politiche di maggioranza e di opposizione, decisamente avverse. Nella seduta di oggi, la Commissione Affari costituzionali del Senato ha però approvato l’emendamento a larga maggioranza, chiudendo di fatto la questione.

Mantenere l’immunità per i membri del futuro Senato – il testo originario del disegno di legge non la prevedeva – appare una scelta del tutto congrua e pienamente condivisibile. Per spiegarne i motivi, è opportuno fare un passo indietro e dare conto dei contenuti dell’art. 68 della Costituzione, di cui si parla spesso a sproposito. A norma dell’art. 68, ai membri del Parlamento italiano sono assegnate due guarentigie: l’insindacabilità (primo comma) e l’inviolabilità (secondo e terzo comma, definita talvolta anche immunità). Ai sensi del primo comma, i membri del Parlamento non possono essere chiamati a rispondere per le opinioni espresse e per i voti resi nell’esercizio delle proprie funzioni. Si tratta di una forma di irresponsabilità giuridica, che tutela il parlamentare per tutti gli atti che questi compie nell’esercizio delle funzioni (non soltanto dichiarazioni e voti, ma anche disegni di legge, emendamenti, mozioni, interrogazioni, ordini del giorno e così via). Si tratta di una guarentigia volta ad assicurare libertà nell’esercizio del mandato, in assenza della quale il parlamentare sarebbe costantemente ricattabile anche in occasione di una semplice dichiarazione resa in Aula durante l’esame di un disegno di legge. Prevista in tutti i parlamenti moderni, l’insindacabilità spetta anche ai consiglieri regionali, ai giudici della Corte costituzionale e, con alcune limitazioni, anche ai componenti del Csm.

Diversa, invece, la guarentigia dell’inviolabilità, in base alla quale nessun membro del Parlamento può essere sottoposto a perquisizione personale o domiciliare, ad arresto o detenzione, ad intercettazioni ed a sequestro della corrispondenza senza autorizzazione della Camera di appartenenza. L’unica eccezione, prevista dalla stessa disposizione costituzionale, è l’arresto a seguito di sentenza definitiva oppure nei casi di flagranza per un delitto per il quale è richiesto l’arresto immediato. A differenza dell’insindacabilità, l’inviolabilità è una misura di carattere processuale, nel senso che non esclude l’antigiuridicità del fatto ma preclude, temporaneamente, la perseguibilità dell’autore dell’illecito; inoltre, essa tutela il parlamentare per fatti estranei all’esercizio delle sue funzioni.

Ora, il disegno di legge del governo, nel riformare la composizione e le funzioni del Senato, manteneva per i senatori la guarentigia dell’insindacabilità – impossibile eliminarla – ma non quella dell’inviolabilità, che restava invece per i soli deputati. Cosa discutibile, questa, poiché nel momento in cui il Parlamento si compone di due Camere, le quali sono distinte ma chiamate entrambe – seppur in modo diverso – ad esercitare la funzione legislativa, non è possibile differenziare lo status dei suoi componenti, assegnando ai deputati una tutela maggiore rispetto a quella accordata ai senatori. Ciò per l’evidente ragione che, se i parlamentari necessitano di una tutela funzionale all’esercizio delle attribuzioni costituzionali, tale tutela deve spettare indistintamente a tutti e non solo ad una parte di essi. O la si accorda a tutti o la si elimina per tutti. Tertium non datur. Il fatto che i senatori siano al contempo consiglieri regionali o sindaci non muta la sostanza delle cose: essi sono tutelati in quanto membri del Parlamento. Si osservi, infatti, che le guarentigie non sono meri «privilegi» accordati ai singoli, come solitamente si pensa, bensì istituti previsti dalle Costituzioni di tutti gli ordinamenti contemporanei e volti alla tutela della funzione costituzionale assegnata all’organo. Le guarentigie, in altri termini, tutelano l’organo in quanto tale e non il singolo; proprio per tale ragione, esse sono indisponibili per il singolo e, quindi, irrinunciabili.

Si obietta, da parte di molti, che in tal modo ci sarebbero consiglieri regionali tutelati dall’immunità ed altri privi della guarentigia. Medesimo discorso si applica ai sindaci, lamentando una presunta disparità di trattamento. Tuttavia, è bene ricordare che il principio di eguaglianza, di cui all’art. 3 della Costituzione, impone di trattare in modo eguale situazioni eguali ed in modo diverso situazioni diverse. Ebbene, i consiglieri-senatori (e, parimenti, i sindaci-senatori) avranno un trattamento diverso dai loro colleghi in quanto avranno un ruolo ben diverso rispetto ad essi, essendo componenti del Parlamento. Semmai, si può discutere dell’opportunità di prevedere il doppio incarico per costoro, che dovranno svolgere contemporaneamente l’ufficio di consigliere o sindaco e quello di parlamentare.

La Commissione Affari costituzionali, approvando l’emendamento che mantiene l’inviolabilità dei senatori, ha giustamente posto rimedio alla discrepanza contenuta nel testo del Governo, accogliendo la tesi per cui se l’inviolabilità deve esistere, essa deve essere accordata a tutti i parlamentari. Qualora si ritenga, per contro, che sia inopportuno accordare siffatta guarentigia a sindaci e consiglieri regionali, sarebbe a quel punto necessario ripensare l’articolazione del nuovo Senato, prevedendo l’incompatibilità con la carica di consigliere regionale ed eliminando al contempo la presenza dei sindaci dall’organo.

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